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应对气候变化 中国作出表率

  • 发布日期:2016-11-16
  • 来源:经济日报
  • 责编:刘婧怡
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    《联合国气候变化框架公约》第22次缔约方大会(通称马拉喀什气候变化大会)已于当地时间11月7日在摩洛哥马拉喀什开幕。这是《巴黎协定》正式生效后的第一次联合国气候变化大会,来自全球190多个国家和地区的与会者将在12天会期内,探讨落实和执行《巴黎协定》的技术细节。
    各方对马拉喀什会议寄予期待
    《巴黎协定》是根据《联合国气候变化框架公约》的目标和原则,由《公约》缔约方大会一致通过的适用于所有国家的协定,对2020年后全球应对气候变化合作行动作出的制度性安排,包括对减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度和全球盘点等各要素的平衡安排。《巴黎协定》被认为是确立了以“国家自主决定的贡献”为主体的全球气候变化治理体系,是国际社会第一次达成共识应对气候变化,已经成为全球应对气候变化努力的里程碑和转折点。
    2015年12月联合国气候变化大会在巴黎正式签署了《巴黎协定》,2016年4月22日,170多个国家在联合国总部签署了《巴黎协定》,11月4日《巴黎协定》正式生效。《巴黎协定》的迅速生效让世界人民为之欢欣鼓舞,但是由于《巴黎协定》的生效时间比预定早了三年,按照法律,已经批准了协定的国家必须同意按照下一届联合国气候大会上制定的规则来实施,即这次马拉喀什大会,政府官员们正面临一个全新的问题,因为留给他们解决一大堆技术难题的时间非常短。
    目前,各方期待马拉喀什会议能够展现全球共同应对气候变化的意愿和决心,真正落实和强化实质性的行动,例如,如何落实发达国家提供1000亿美元长期资金的路线图,如何落实2020年前的减排行动。
    中国的表率作用十分突出
    作为全球主要经济体和最大的发展中国家,中国政府一直积极参与联合国气候变化谈判进程,坚持“共同但有区别的责任”原则、公平原则和各自能力原则,遵循公开透明、广泛参与、协商一致和缔约方驱动的多边谈判规则,围绕《巴黎协定》后续规则和程序制定等问题,积极引导和推动谈判,不断加强《巴黎协定》的全面、有效和持续实施。
    2016年9月,在20国集团杭州峰会之前,中国会同美国一道向联合国秘书长交存了参加《巴黎协定》的法律文书。中国率先批准《巴黎协定》并交存批约文书彰显了中国作为负责任大国的担当,也向国际社会传递出向绿色低碳发展转型的积极信号,有力地推进《巴黎协定》的生效进程。
    作为一个温室气体排放的大国,中国一直积极做好自身减排工作,走绿色低碳发展道路。在《巴黎协定》的框架下,中国提出了国家自主贡献的四大目标:到2030年,单位GDP二氧化碳排放要比2005年下降60%至65%;非化石能源在总能源当中的比例提升到20%左右;中国的二氧化碳排放达到峰值,并争取尽早达到峰值;森林蓄积量比2005年增加45亿立方米。中国日前公布的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》又对应对气候变化、推进低碳发展提出多项目标,包括到2020年,单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%。2017年中国将建立全国的碳排放权交易市场,目前正在起草制定相关法律法规,起草碳排放权交易总量设定和配额分配方案。
    另外,中国将继续在南南合作框架下,为小岛国、最不发达国家、非洲国家等其他发展中国家提供技术和设备援助以及人员培训,帮助他们提高应对气候变化的能力。自2015年起,中国进一步加大南南合作力度,为发展中国家走低碳发展道路作示范,并推广中国绿色技术和产品。2015年9月,习近平主席宣布,未来5年向发展中国家提供100个生态保护和应对气候变化项目。2015年12月,习近平主席在巴黎会议上宣布设立200亿元人民币的中国气候变化南南合作基金,并启动“十百千”项目,即在发展中国家开展10个低碳示范区、100个减缓和适应气候变化项目及1000个应对气候变化培训名额的合作项目。
    前路光明但存在不确定性
    尽管《巴黎协定》明确了“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内,并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内”的目标,但是,这一预期目标是否能实现受到诸多因素的影响。
    一方面是《巴黎协定》的自身不足,即《巴黎协定》所构建的全球气候治理体系实际上弱化了发达国家的减排和出资责任,它能否有效执行取决于各国领导人的政治意愿。由于发达国家与发展中国家在历史排放及各自能力上的差异,气候变化谈判乃至全球经济治理谈判一直坚持一个重要原则,即“共同但有区别的责任原则”(简称“共区原则”)。“共区原则”最直接的体现就是减排责任和出资义务,也就是发达国家在《京都议定书》下承担量化的减排义务,而发展中国家则自愿采取减排行动并得到发达国家资金、技术和能力建设的支持。由于在巴黎会议上以美国为首的一些发达国家不顾减排责任和国际道义,倾力废除“共区原则”,要求新兴经济体承担同等减排及出资义务,最后各方根据“国家自主决定的贡献”原则自愿作出减排承诺。所以,尽管《巴黎协定》明确坚持“共区原则”,它不仅没有给各国设定明确的减排责任,也没有给发达国家设定量化的向发展中国家提供资金支持的义务,顶多也就规定各国从2018年开始每5年有定期报告其排放状况和减排措施以及接受重新评估的义务,不能定期报告并接受评估的国家也不会受到任何惩罚。普遍认为这一协定并不具有法律强制力,以至于恐怕难以达到它所确定的全球减排目标。
    另一方面是美国因素,即美国总统大选结果及其两院制立法制度也许将对美国在《巴黎协定》执行中扮演的角色产生重大影响。美国新当选总统特朗普曾在社交媒体上对全球变暖表示怀疑,还在今年的一次演讲中表示,如果他当选美国总统,他将“撤销”气候协议。这些评论引起了国际社会的普遍关注,人们正静观美国是否会忽略自己在《巴黎协定》中作出的承诺或完全退出该协议。另外,由于美国复杂的两院制立法制度和激烈的政党之争,其国内应对气候变化政策将呈现不稳定性和反复性。关于气候变化的相关议案总是在一方议院通过后,却难以在另一议院获得足够支持,从而导致议案难产。最终能上升到法律层面专门应对气候变化的法律法规是非常有限的,其中尤为突出的当属能源法案。鉴于此,我国对中美气候变化合作前景以及对美国国内减排计划和承担国际责任应以更加理性客观的态度来看待。
    (作者为国家发改委国际合作中心学术委员会学术委员、研究员,系联合国气候变化政府间专门委员会第五次评价报告主笔作者)